氯化钠“监管乱战”倒逼盐业改革

白马非马，作为经典逻辑案例为人所知；而在现实世界正在上演的“氯化钠与盐”之争，其中的利益版图远比逻辑更清晰。

近一段时间，广西、山东、河南、安徽、江苏、广东等地一些饲料添加剂氯化钠被各地盐业管理部门查扣贵州优质矿盐。

盐业管理部门和饲料生产行业看似关联不大，却因饲料添加剂氯化钠的使用，矛盾不断升级。

这一矛盾的根本问题在于，两部法规、两套国家标准对“盐还是氯化钠”的模糊判定。

国务院颁布的两部行政法规《食盐专营管理办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》具有同等法律效力；部分地方盐业部门将饲料添加剂氯化钠纳入食盐专营范围，从而出现了地方盐务局和地方农业部门饲料办对饲料生产企业执行了不同标准的监管“怪象”。

“公婆”均手握国务院条例，夹缝中的饲料行业被推至“里外难做人”的尴尬境地。饲料业内人士急切盼望国务院法制办能出台意见，理顺行政法规，统一各地监管做法。

一位来自盐业监管部门的政府人士向《第一财经日报》记者透露：“盐业改革已经列入今年计划，今年或将出台改革方案，很可能届时一并解决这个问题。但目前看，的确需要国务院法制办出台过渡性意见，协调现有矛盾，别影响企业的正常生产。”

“随着盐业改革进行，这一问题必然随之解决；如果盐改拖延下去，行业用盐问题也会拖下去。”曾任国家经贸委运行局副局长、长期关注盐业改革的陈国卫接受《第一财经日报》邮件采访时明确表示。

氯化钠被扣

南昌赣江热化厂郑州办事处的工作人员王永峰告诉《第一财经日报》，2014年7月2日约17时，在河南省郑州市高新区梧桐街，数十吨饲料添加剂氯化钠遭到郑州市盐业局查扣。扣押者自称是郑州市盐业局执法人员。

这绝非个案，南昌赣江热化厂总经理李伏明告诉记者，饲料添加剂氯化钠遭到盐业局扣押，在河南、广西、云南等多个省份均有发生。

根据《大河报》报道，河南省正在掀起“用盐整治风暴”。这一用词的力度远远超过了其他省份。

据河南省畜牧局的不完全统计，近期被盐业部门查处的饲料生产企业有30多家，查扣饲料添加剂氯化钠1000多吨。

同样的问题还发生在辽宁。

辽宁省一位不愿透露姓名的饲料企业负责人谈起此事，还不免有些愤慨，他告诉《第一财经日报》：“企业经不起那折腾啊。”

这位负责人介绍：“地方盐务局的人没事儿就来检查、吓唬人。影响日常工作不说，还强迫我们买高价食盐贵州精制工业盐电话。”

高价是相对而言。

这位负责人表示：“全国各地盐的售价不一样，但是从饲料添加剂氯化钠生产企业处购买，通常要比在盐业公司购买食盐更便宜。”

但是这位负责人进一步表示，使用饲料食品添加剂不仅仅是价格问题，如果从盐业公司购买食盐，用于饲料生产，还不符合相关饲料添加剂的管理条例。

因“盐”受罚

根据《饲料和饲料添加剂管理条例》，经营企业不得经营无生产许可证和产品批准文号的饲料添加剂氯化钠产品，饲料企业应当对其使用的饲料添加剂氯化钠产品进行查验和检验。

然而，如果执行这一条例，不从盐业公司购买食盐作为原料用于饲料生产，饲料公司则存在着招致盐业部门“执法”的可能。

根据《广西法治日报》报道：“贵港市一家饲料公司收到了行政执法部门开出的万元罚单。饲料公司不服，依法申请行政复议和提起行政诉讼。”

这家饲料公司受罚的原因，就在于“购盐不走正规渠道、生产饲料非法添加无碘盐，购买了78吨某品牌的‘饲料添加剂氯化钠(盐)’，使用不符合国家标准的食盐生产饲料”。

广西这家饲料企业的败诉在饲料行业引起巨大反响，并直接促成十余个省份的饲料办公室向农业部“告状”。

因此在本月中旬，中国饲料工业协会在京召开“饲料用盐座谈会”，召集了全国多个省市的饲料主管部门和饲料企业共商对策。

业内人士向记者分析，目前市面上大部分饲料企业仍在使用盐业公司生产的食盐作为生产原料，原因在于“没办法，有人宁愿不省那些钱，图个安宁。而且现在农业部门并没有对饲料企业使用食盐的情况进行执法”。

然而，前述政府人士向《第一财经日报》表示，已经听到了有企业反映地方饲料办对于使用了食盐作为生产原料的饲料企业进行处罚的情况。

“农业部门再来执法就更把企业折腾死了，用食盐农业部门不让、用饲料添加剂氯化钠盐务局不让，这让饲料企业怎么办？”前述饲料厂企业主表示。

标准打架还是对象不同？

食盐、畜牧用盐、饲料添加剂氯化钠目前均有独立的国家标准。

国务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》明确规定，饲料添加剂品种目录由国务院农业行政部门制定并公布，禁止使用国务院农业行政主管部门公布目录以外的任何物质生产饲料。

既有这一规定，那为何有地方出现饲料公司生产所需的饲料添加剂氯化钠被盐务局所扣呢？

原因在于，同时有效的，且被部分地方盐务局坚决执行的行政法规还有《食盐专营办法》。该办法规定，国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。

基于《食盐专营办法》，盐务部门认为，饲料企业用的属畜牧用盐，适用该办法。饲料企业未经批准购进、使用饲料添加剂氯化钠，属于违法营销盐产品贵州工业盐厂。

而饲料企业和农业部则认为，企业生产所使用的氯化钠，属于是饲料添加剂，不是盐，盐业部门无权插手，而且根据《立法法》规定，新法应该优于旧法。

争论的焦点在于，“饲料添加剂氯化钠”是不是食盐。更重要的是，这一争议的背后，是饲料添加剂氯化钠的监管权的归属问题。

农业部的态度明确，食盐主成分是氯化钠，但主成分是氯化钠的产品不全是食盐。《食盐专营办法》出台的主要背景，就是推进食盐加碘，而作为饲料添加剂的氯化钠完全不需要加碘，因为饲料工业已经在更高的技术水平上，要根据不同动物品种、不同生长阶段的需求精准加入碘等微量元素。

农业部一位相关负责人向《第一财经日报》回应：“饲料行业添加剂氯化钠是我们的监管范围，解决这一问题需要一个过程。”

但是各地盐务局隶属工信部管理，农业部的意见对盐务局并没有约束力。

六次盐改未碰核心

前述盐业监管部门人士向记者表示：“说到底，这是价格问题、利益问题，需要国务院法制办出台意见或者解释统一执行，解决监管问题。”

的确，在这场监管之争中，最无辜的是饲料企业。

“这个问题的存在，与盐行业政企不分、追求垄断利益、法治不严有必然联系。”陈国卫表示。

陈国卫指出，由于追求垄断利益，盐行业希望自己的经营范围无限扩大且别人不得进入；由于政企不分，才有可能滥用行政手段对其他市场主体进行打压；由于法治不严，政府和立法机构没有进行相关立法，并且没有做严谨的司法解释。

“进一步说随着盐业改革进行，这一问题必然同时解决；如果盐改拖延下去，行业用盐问题也会拖下去。”陈国卫表示。

2002年，原国家经贸委下发《关于盐业管理职能有关问题的通知》，启动第一波盐业体制改革，旨在实现政企分开，建立现代企业制度。

以此为标志，盐业现行体制已经经历了六次改革，但食盐专营制度的核心并未有实质变化：生产实行定点管理，销售实行国家指令性计划，产销严格按国家计划指标调拨，大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一。

在2014年全国经济体制改革工作会议上，盐业改革纳入了今年九大改革任务。一直以来被视为“难啃骨头”的盐业改革今年有望破题。

同时，在国务院“简政放权”的浪潮之下，4月21日，国家发改委宣布决定废止《食盐专营许可证管理办法》，舆论仍然积极解读为盐业改革提速的征兆。

“盐改的重点是解决政企不分和行业市场化问题，关键是排除干扰。”对于暗流涌动但仍即将到来的第七次盐改，陈国卫如此分析贵州盐化。